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全方位构建 协调发展的城镇格局

2018-01-05 16:48:12|来源:经济参考报|编辑:沈瞾 |责编:郑思雯

  以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局,是实施区域协调发展战略的中心内容,要面向新时代全方位深入推进。

  首先,要与时俱进、因群施策地推进大中小城市和小城镇的协调发展。我国不同城市群处于不尽相同的地理区域和发展阶段,城市规模分布及其变化是不一样的,主要表现出三种模式:一是集中化发展模式,如珠三角、成渝、海峡西岸、长江中游城市群,辽中南城市群、中原城市群、哈长城市群等;二是分散化发展模式,如黔中城市群、宁夏沿黄城市群、山东半岛城市群、京津冀城市群、长三角城市群等;三是并行发展模式,如北部湾城市群。随着时间变迁,同一个城市群城市规模分布模式也会发生变迁。例如,京津冀城市群2009年之前的一段时期表现为集中化发展模式,之后则转向分散化发展模式,长江中游城市群在2006年前呈现分散化发展模式,之后走上集中化发展模式。因此,要与时俱进、因群施策、因势利导地推进大中小城市和小城镇的协调发展,该集中的集中,该发展大的就发展大的;该分散的分散,该发展小的就发展小的,不要“一刀切”。

  其次,要适应解决不平衡、不充分发展问题的需要,坚持交通导向、交城融合的发展规律,着力完善国家集聚发展重点轴线布局。2010年《全国主体功能区规划》提出“两横三纵”国家集聚发展重点轴带战略布局。在此基础上,2017年《全国国土规划纲要(2016—2030年)》进一步提出建设京九轴带和沪昆轴带、京兰轴带,从而形成“四横四纵”国家集聚发展重点轴带战略格局。青银轴带主要依托青银通道,贯通山东、河北、山西、陕西、宁夏、甘肃6省区,途径山东半岛、京津冀、太原、宁夏沿黄城市群,连接青岛、济南、烟台、石家庄、太原、延安、银川、中卫、武威等重要城市,直接涉及城市群和省市自治区合计的人口和GDP总量不逊于陇海-兰新轴带陇海段,显著高于京兰轴带,而且,与陇海轴带紧邻南北分界线、京兰轴带过于偏北方国境线不同,地理位置更加深入北方腹地,有利于合理强化北方腹地发展布局,缓解东西南北中差距、特别是南北分化。到2035年城乡区域发展差距和居民生活水平差距显著缩小,基本公共服务均等化基本实现;到本世纪中叶全体人民共同富裕基本实现。要适应这一要求,将青银轴带纳入国家集聚发展重点轴带,形成新时代“五横四纵”国家集聚发展重点轴带战略格局。

  第三,要形成以“大区”为主体的国土空间布局体系。在这里,“大区”指以重点城市群为主体、空间大小相当二十世纪50年代大行政区、人口和目标经济规模可与日本匹敌、具有既相对完整又相互分工贸易的现代化经济体系的区域。为什么要建立大区?一是我国具有超优越的区位、超广阔的疆域、 超大规模的人口、超悠久的历史、超魅力的文化,建设现代化经济体系,无论从效率还是从社会公平、民族凝聚力、生态可持续性来看,既不能各省市各自为战、自成体系,也不能忽视跨省市区的广域经济体系相对完整性的内在要求,因而建设经济既相对完整又相互分工贸易的“大区”,是贯彻落实新发展理念、建设现代化经济体系的需要;以重点城市群为依托,进一步打破各省市自治区“一亩三分地”思维,促进跨行政区的经济区发展,是发挥城市群辐射带动作用、贯彻落实区域协调发展战略的需要。

  第四,要引导人口重点向 “爱辉-腾冲线”以东内地和关外城市群集聚,构建疏密有致的城镇格局。2014年我国沿海地区人口密度为每平方公里525人,远高于日本人口密度每平方公里336人,也高于日本核心区本州岛人口密度每平方公里447人。京津冀、长三角、珠三角三大核心区人口密度更是显著高于人口、面积、性质可比的日本本州岛。总体来讲,东部已经成为世界上人口最为密集的超大经济地带。为解决东部城市群,特别是京津冀城市群、长三角城市群、珠三角城市群过密问题,不宜再往东部主要城市群集聚,必须引导人口向“爱辉-腾冲线”以东内地关外城市群适度集中。

  第五,要调整优化城市群功能体系。以京津冀、长三角、珠三角城市群中心城市非核心功能疏解为“牛鼻子”,以公共服务和公共部门迁移为引擎,重点在“爱辉-腾冲线”以东内地和关外城市群择优规划建设国家中心城市,加大产业从东部向中西部转移升级的力度,向实现全国范围内的城市功能体系转型升级。

  第六,要以城市群为依托着力构建美好生活圈域。这是新时代有效满足人民日益增长的美好生活需要的空间要求。2013年中央城镇化工作会议指出,走中国特色、科学发展的新型城镇化道路,核心是以人为本,关键是提升质量。“十三五”规划纲要以独立一章专门部署“建设和谐宜居城市”。要实施全面地方品质发展战略,把提升地方品质放在构建城镇格局的中心位置,以建设和谐宜居城市为依托,结合实施乡村振兴战略,合理布局供给充分、独特多样和高质量私人消费服务、社会事业和公共服务,营建优美的建筑和生态环境,完善便捷的交通和数字基础设施体系,形成美好通勤都市圈、一日美好商务交通圈和一周美好生活圈尺度不同的国土生活圈域。

  第七,要着力构建共同但有区别的城镇格局优化机制。从构建协调发展的城镇格局来看,除了一般的统一市场机制、地方合作与互助机制以及中央支持机制外,关键是建立农业转移人口市民化相关的户籍、制度和基本公共服务等制度、中国特色都市圈制度和健全主体功能区制度。应该特别指出的是,主体功能区制度是保障城镇与乡村、与自然和谐共生的基础。要划定和落实城镇、农业、生态空间以及生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界,完善主体功能区的配套政策,建立健全以主体功能区为基础的空间治理体系。

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